Una vez que he retornado al país y he podido reintegrarme al mundo laboral, me encuentro apoyando a algunos Gobiernos Provinciales en sus procesos de planificación especialmente del sector productivo; es así como he pasado gran parte de mi tiempo en la ciudad de Loja, a la cual visito vía aérea desde Quito hasta Catamayo, completando el trayecto con un recorrido de una hora aproximada vía terrestre. La hermosura de Loja y la amabilidad de su gente me han abierto sus brazos haciéndome sentir como en casa.
El trabajo es bastante interesante, apoyando a equipos técnicos en su mayoría jóvenes, responsables de la planificación del territorio, con quienes intentó ajustar en algo los sueños a futuro de esta provincia con la experiencia que nos brindan los actores del territorio.
Lo antes mencionado ha impulsado las PERCEPCIONES de este escrito, ya que al compartir las dinámicas actuales que se presentan en la planificación territorial realizada en el país, he encontrado varias dificultades que van hasta su implementación, estas son:
Dificultades en la financiación de las iniciativas locales.- Desde el 2007 el visto bueno para la financiación de planes, programas y/o proyectos con fondos públicos recayó en la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, esta es quien autoriza el direccionamiento del recurso económico estatal.
Es una hoja de ruta bastante recargada, posee varios filtros a considerar y que los formuladores de los proyectos (tomando en cuenta al proyecto como unidad básica de planificación) deben tomar en cuenta; sin duda alguna fue establecida con las mejores intenciones de efectivizar el gasto público.
Los pasos a seguir son: 1) Formular el proyecto en el formato establecido por SENPLADES, este llega a nivel de viabilidad; 2) Es necesario que el proyecto reciba el apoyo del Gobierno Provincial respectivo, mencionando que este proyecto se encuentra dentro de las prioridades provinciales; 3) El proyecto debe ser enviado al Ministerio Sectorial según la correspondencia del mismo; 4) Este Ministerio lo evalúa y otorga dos autorizaciones más, una técnica sobre la formulación y una financiera que reconoce tener el presupuesto para el proyecto; 5) Con estos dos avales el proyecto ingresa a la plataforma virtual del Sistema de Inversión Pública, manejado directamente por el Ministerio sectorial; 6) El Ministerio Coordinador es quien revisa el Sistema de Inversión Pública donde se encuentran todos los proyectos priorizados de sus Ministerios Sectoriales y aquí se jerarquizan; 7) Son enviados a SENPLADES, aquí se revisa todo el proceso y consulta con el Ministerio de Economía y Finanzas si el Ministerio Sectorial posee el presupuesto mencionado y se entrega la financiación.
Esto obliga a los Gobiernos Autónomos Descentralizados a estar en constante formulación de proyectos y tener una cartera multi temática de estos, que le permitan negociar de mejor manera los recursos para su ejecución.
Para alinear la obligatoriedad de actualizar la planificación local con la financiación de la misma se estableció que “a partir del mes de octubre de 2011, se iniciará el proceso de implementación de los nuevos planes de desarrollo y ordenamiento territorial, a los que se sujetarán los presupuestos institucionales y los que serán objeto de seguimiento y evaluación para efectos de la asignación de recursos.”[1]
Este punto a forzado las dinámicas de planificación en los territorios, son muy pocos los Gobiernos Autónomos Descentralizados que están construyendo sus planes de desarrollo y ordenamiento territorial, y por la necesidad de tener dichos planes para recibir el financiamiento desde el gobierno han aumentado los “planificadores-consultores privados” encontrando un buen negocio, definiendo en ciertos casos el destino del país entre cuatro paredes.
Poca coordinación de acciones entre los Ministerios y los Gobiernos Autónomos Descentralizados.- La intervención que realizan tanto los Ministerios Coordinadores, como los Ministerios Sectoriales deja de lado la planificación realizada en los Gobiernos Locales.
Actualmente existe una separación en la ejecución de iniciativas locales, cada entidad posee sus propios instrumentos para cumplir con los mandatos establecidos en la Constitución Nacional, en la mayoría de las ocasiones, dichos instrumentos aterrizan en los territorios saltando la institucionalidad local.
Estos instrumentos (programas y/o proyectos) están desarticulados de los lineamientos y priorización establecida en los territorios, duplicando el accionar y muchas veces dificultando el cumplimiento de las competencias otorgadas por la constitución.
Débil representación de los GAD.- Las entidades de articulación de los Gobiernos Autónomos Descentralizados son las encargadas de contribuir al fortalecimiento institucional de los GAD; la gestión que realizan estos está direccionada a garantizar la gobernabilidad, equidad y desarrollo, el apoyo se centra en el diseño de políticas, brindar servicios técnicos y establecer redes de cooperación entre los GAD.
Estas entidades de articulación de los Gobiernos Autónomos Descentralizados son: el Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador – CONCOPE que responde a los Gobiernos Provinciales; la Asociación de Municipalidades del Ecuador – AME, articulando a los Gobiernos Cantonales; y, el Consejo Nacional de Juntas Parroquiales Rurales del Ecuador – CONAJUPARE, que representa a más de 1000 Parroquias.
Existe falta de apropiación por parte de los GAD de estas entidades que los reúnen, por lo cual es necesario consolidar su participación en los territorios, aún más considerando que los GAD necesitan apoyo para asumir las competencias exclusivas que en la mayoría de los casos no tienen la experiencia técnica en su manejo.
La importancia de estas entidades además de todo el respaldo técnico que intentan ofrecer es que se han convertido en el canal más directo entre los GAD y SENPLADES, aunque este no se ha aprovechado al máximo, es una de las fortalezas a explotar para el establecimiento de propuestas e innovaciones del sistema actual de generación de políticas y sus respectivos instrumentos.
Baja capacidad técnica en generación e implementación de políticas por parte de los equipos técnicos de los Gobiernos Autónomos Descentralizados.- la Constitución otorga competencias exclusivas a los GAD en un esfuerzo de descentralización para impulsar el uso efectivo y eficaz de los recursos nacionales. Dentro de estas competencias se encuentra la de planificar el desarrollo territorial y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación de los otros niveles territoriales[2].
En un breve análisis sobre la conformación de los cuadros técnicos se observa que los Gobiernos Provinciales son los más potentes técnicamente hablando, su división orgánico funcional está compuesta por varias secretarías para atender diversos temas con una alta capacidad técnica, y aunque esta organización interna debe ser ajustada para el cumplimiento de sus competencias, se asume que el trabajo interno técnico se dinamizará de mejor manera.
En cuanto a los Gobiernos Municipales existen casos varios, en los grandes Cantones se han consolidado equipos o cuadros técnicos, especialmente en las capitales provinciales, pero, existen otros que no tienen la capacidad suficiente como para cumplir con las competencias otorgadas por la Constitución, en su mayoría se los podría catalogar como Cantones rurales.
En el ámbito parroquial, es el que mayores dificultades presenta, ha este nivel se dificulta hablar del cumplimiento de las competencias exclusivas, reluciendo la falta de capacidad técnica para la gestión de sus Unidades Territoriales.
A pesar de las capacidades técnicas que poseen los GAD, es necesario mencionar que con la entrega de competencias exclusivas, muchas de estas “nuevas” tanto para autoridades como para los cuadros técnicos, han generado un shock institucional al momento de asumir estas responsabilidades que poco a poco se está superando.
Ahondando más esta dificultad es necesario mencionar que existe desarticulación entre los equipos que trabajan en un territorio en común, es decir, tanto equipos técnicos provinciales, municipales o parroquiales trabajan por separado, en la mayoría de los casos, o es muy escasa la cooperación entre ellos.
Una vez visualizadas estas cuatro limitaciones de la planificación en los territorios se nota que existe relación entre estas, especialmente la falta de capacidad técnica de los GAD viene a convertirse en un tema transversal para el resto de las dificultades identificadas.
Para superar estas debilidades varias son las respuestas políticas y técnicas que se están aplicando en los territorios, quizá no las más acertadas pero desde el punto de vista de los GAD las más viables sobre todo para cumplir con los tiempos establecidos y así solicitar el financiamiento correspondiente para los siguientes años.
Fórmulas ideales no existen, o al menos aún no las tenemos, pero las soluciones que se tomen desde los GAD deben respetar las características tanto socio-culturales y político-institucionales territoriales, y sobre todo ser procesos a corto, mediano y largo plazo que poco a poco vayan fortaleciendo las capacidades locales y nacionales en un esfuerzo de planificación conjunta y generación de políticas más alineadas a las realidades locales.
[1] SENPLADES, CONCOPE, AME, CONAJUPARE. Lineamientos para la planificación del desarrollo y ordenamiento territorial. Estrategias para el fortalecimiento del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa. 2010
[2] Art. 263, 264 y 267
